遂自然资规函〔2020〕118号
遂宁市自然资源和规划局关于
市政协七届五次会议第084号委员提案答复的函
陈建明委员、罗英委员：
你们在市政协七届五次会议上提出的《关于探索农村土地综合利用的建议》（第084号提案）收悉。首先感谢你们对农村土地综合利用的关心与支持，针对你们提出的宝贵建议，我局会同市农业农村局认真组织研究相关事项，现将办理情况答复如下。
一、关于完善土地利用规划计划管理，优化农业农村发展用地保障机制的情况
（一）探索农村土地规划多规合一。我局坚持规划引领，以“三调”成果为底图，整合土地利用规划、村镇建设规划、环境保护规划、产业发展规划等相关规划，划定生态红线、水域蓝线、永久基本农田保护红线，统筹安排基础设施、公共服务设施、农村聚居点等用地空间，通过“联编、合编、独编”等方式编制“多规合一”的村规划。在村庄规划布局时，积极引导农民集中建房，合理确定农村生产、生活、生态空间。目前，全市已形成108个村规划成果，32个村规划已经县（市、区）人民政府审批，26个村规划正报送自然资源厅备案，通过规划引领，进一步规范农村建设秩序。
（二）保障农村发展用地计划。按照《土地利用年度计划管理办法》（国土资源部令72号） 、四川省人民政府办公厅《关于印发促进返乡下乡创业二十二条措施的通知》（川办发〔2018〕85号）和四川省自然资源厅《关于2020年土地利用计划管理的通知》（川自然资发〔2020〕36号）等文件要求，已对农业农村发展用地计划进行了明确，按不低于省下达计划指标的8%予以单列，用于保障农村新产业新业态的发展。2019年全市用于农业农村发展土地计划指标75.6113公顷，占全市计划指标的15.98%，有效保障了我市农业农村发展。
（三）挖掘农村建设用地潜力。出台《遂宁市农村建设用地整理实施方案（试点）》（以下简称“户乡挂钩”），在同一乡镇范围内，参照城乡建设用地增减挂钩政策，整理农村建设用地，及时调整用地布局，鼓励农户相对集中建房，将腾退节余的建设用地指标在县域内实现流转，撬动土地资源，保障农村“三产”发展，促进医疗、教育、健身场所等公共服务设施高效投入。目前，全市共实施“户乡挂钩”项目26个，整理腾退宅基地、竹林院坝、废弃学校等村庄建设用地1115.48亩，有效助推乡村新产业新业态发展。
二、关于创新集体经营性建设用地管理制度，构建城乡统一建设用地市场的情况
集体经营性建设用地入市是实现农村集体经营性建设用地使用权与国有建设用地使用权同权同价的有效举措。目前，省级部门正在研究制定《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》，《四川省农村集体经营性建设用地入市实施意见》等政策文件，为提前研判布局、科学谋划集体经营性建设用地入市流转，结合新修正的《土地管理法》，我局结合提案提出的完善集体经营性建设用地产权制度、明确入市范围和途径、建立市场规则、制定收益分配方案。一是提前研判。在报请市政府出台《遂宁市激活农村建设用地资源助推乡村振兴十条措施（试点）的通知》（遂府办发〔2018〕32号）后，提前研判，配套出台《遂宁市集体经营性建设用地使用权流转管理暂行办法》（遂国土资函〔2018〕137号），进一步明确范围、条件、方式、流程、收益分配管理等内容，进一步完善了集体建设用地流转管理。出台《关于推进乡镇国土空间规划和村规划编制工作的通知》（遂自然资规函〔2020〕86号），要求优先编制急需发展村的村规划，注重工业和商业等集体经营性建设用地布局，为集体经营性建设用地入市做好基础支撑。二是主动参与。我局于5月主动参与在资阳召开的《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》研讨会，就农村集体经营性建设用地入市的内容进行了充分讨论，并结合遂宁实际，提出具有可操作性的建议意见。三是试点先行。对于齐全农牧集团股份有限公司位于船山区桂花镇漆家桥村的立体式生猪产业项目，用地7亩，准备开展集体经营性建设用地流转试点，集体经济组织将土地流转给公司，满足公司用地和办理集体经营性建设用地土地使用权证需要。四是加快确权。截至目前，全市完成农村集体建设用地使用权确权登记总宗地数3897个，登记发证率94.70%，夯实集体经营性建设用地入市基础。五是积极谋划。正积极探索制定集体建设用地基准地价，研判农村集体经营性建设用地市场平台，提供交易场所、信息发布、政策咨询、产权登记等服务，规范入市交易行为。
下一步，我局将与相关部门共同研究，进一步强化新修正的《土地管理法》和待出台的《中华人民共和国土地管理法实施条例》《四川省农村集体经营性建设用地入市实施意见》等文件精神的学习领会，深入调研国家试点城市的先进经验和举措，为创新集体经营性建设用地管理制度，构建城乡统一建设用地市场提前谋划、科学施策。
三、关于改革完善农村宅基地管理制度，依法保障宅基地用益物权方面的情况
（一）农村宅基地“三权分置”改革。该项工作目前只在全国选定的33个县（市、区）封闭运行，我市不在试点之列。目前，省级层面尚未对农村宅基地“三权分置”、宅基地流转等改革作出部署，市农业农村局正进一步加强研判、积极准备。
（二）盘活利用农村闲置住房和闲置宅基地。为贯彻落实中省关于盘活利用农村闲置住房和闲置宅基地的精神，市农业农村局及时制定《遂宁市盘活利用农村闲置宅基地和住宅实施方案》（遂农函〔2020〕226号），明确了盘活利用闲置住房和闲置宅基地的指导思想、工作原则及重点工作等。2020年起，全市10个乡村振兴试点村启动开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用试点；2021年，试点村之外的乡镇、村，特别是位于现代农业产业园区内的镇、村也将逐步开展试点。进一步鼓励利用农村闲置住宅发展休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿、文化体验、创意农业、电子商务等新产业新业态，以及农产品冷链、初加工、仓储等一、二、三产业融合发展项目。持续支持采取整理、复垦、复绿等方式开展农村闲置宅基地整治，依法依规利用城乡建设用地增减挂钩、集体经营性建设用地入市等政策，为农民建房、乡村建设和产业发展等提供土地要素保障。
（三）整治农户违规建房占地行为。按照国务院、省政府农村乱占耕地建房问题会议精神，积极开展摸排整治工作，在摸排的基础上，分类施策，彻底整改。严格耕地保护，对违法占用耕地特别是违法占用永久基本农田建房的行为，严肃依法处理，符合立案条件的，坚决立案查处，触犯《刑法》的，坚决移交公安机关。在整改过程中，需要复耕的坚决按照标准复耕到位。同时，通过国土空间规划、村规划编制，科学分配建设用地计划指标，确保农村三项建设用地合理需求，避免违法建设。
（四）完善农村宅基地审批制度。近期，市农业农村局、市自然资源和规划局、市住房城乡建设局联合出台了《关于进一步规范农村宅基地审批和住房建设管理的通知》（遂农〔2020〕43号）对我市农村宅基地审批作出了详细规定，建立起较完善的农村宅基地审批管理制度，按照“部省指导、市县主导、乡镇主责、乡村主体”原则，明确审批主体、细化审批流程、健全审核批准机制，并对宅基地审批和住房建设进行全过程监管，实行动态巡查，搭建乡镇、村两级为主的动态网络。
四、关于整合实施城乡建设用地增减挂钩项目，助力新农村建设发展的情况
城乡建设用地增减挂钩项目是助推新农村建设的有利抓手，能有效改善村容村貌、改善农村人居环境。我市自2008年起，在全市范围内开展城乡建设用地增减挂钩项目试点工作。大英县、遂宁高新区已编制完成城乡建设用地增减挂钩专项规划，其余县（市、区）以“十三五”土地整治专项规划为引领，各自有序开展城乡建设用地增减挂钩项目。截至目前，全市已立项实施城乡建设用地增减挂钩项40个，建成了蓬溪县天福镇狮山村、长坪村，罗戈乡洞口嘴村、射洪县猫儿坝村等一批新农村建设示范点，取得城镇建新区可使用周转指标3226亩。各县（市、区）按照“政府主导、农民自愿、综合整治、整体推进、因地制宜、分级负责”的原则，积极稳妥推进项目实施。
五、关于引导农村承包土地经营权规范有序流转，发展农业适度规模经营的情况
（一）完善农村承包土地“三权分置”制度。市农业农村局提请出台《关于完善农村土地所有权承包权经分置办法的实施意见》（遂委办（2019）19号），对农村承包地“三权分置”改革作出部署，明确指导思想和基本原则、目标任务。
在建立健全担保机制上，一是建立农业产业发展贷款风险补偿金。2018年全市以市级为主体在全省率先建立农业产业发展融资风险保障金、2019年改建为乡村振兴农业产业发展贷款风险补偿金。截至2019年6月，风险补偿金规模达1.18亿元（其中省级资金0.1亿元、市级资金1亿元、县级资金0.08亿元），发放风险补偿金贷款2.45亿元。风险补偿金用于支持政策性农业担保机构对农业产业发展贷款提供担保服务，对贷款发生的损失，风险补偿金、合作银行、担保公司按3:3:4的比例进行分担。二是完善农业信贷担保体系。截至2018年底，全市政策性农业担保机构农业贷款担保在保余额5.44亿元（2011年以来，市财政累计注入1.5亿元资本金和风险准备金给市级政策性农业信贷担保公司〈市丰发担保公司〉，目前该公司注册资本金达2.186亿元；船山区、射洪县、蓬溪县农业信贷担保公司注册资本金均已达1亿元）。三是实施农业产业发展贷款贴息政策。2019年，市级安排乡村振兴农业产业发展贷款贴息资金150万元，专项用于对新型农业经营主体产业发展贷款进行贴息。四是建立风险防范机制。印发《关于进一步加强农村土地流转经营权管理的通知》（遂农函〔2019〕52号）、《遂宁市农村土地流转风险保障基金管理实施办法》、《关于加强农村土地流转风险管控维护农民权益的意见》（遂农〔2016〕53号），定期开展土地流转矛盾纠纷排查，构建乡村调解、县仲裁、司法保障的矛盾纠纷调处机制，全面化解土地承包流转纠纷。五是建立土地流转风险保障金保险。全市225个业主缴纳713.96万元保障金；28个业主缴纳保费26.14万元，涉及参保面积4828.97亩，保额161.6万亩。
在加强新型农业经营主体培育方面，一是壮大专业大户，做实家庭农场。加大对专业大户的扶持力度。截至6月底，全市培育家庭农场1492个，实现规模经营土地12.52万亩，实现年销售农产品总值3.26亿元。二是培优农民合作社。示范创建市级以示范社200余个，带动成员11.68万个，实现销售农产品总值15.7亿元；空壳社清理上，对农民合作社无农民成员实际参与、没有实质经营内容、因经营不善停止运行等6类问题开展清理，引导其注销或进行规范，提升农民合作社的发展质量；农民合作社规范提升方面指导建立成员大会、监事会、代表大会，统一财务制度、建立成员账户，建立合作社与成员间的利益联结机制。三是做大做强农业企业。截至目前，全市共培育创建市级以上龙头企业158家。
（二）构建农村承包土地流转管理服务体系。2004年，我市建立了全市农村产权交易服务中心。各县（市、区）先后成立农村产权流转交易监督管理委员会、农村产权交易服务分中心或联络办、各乡镇在原国土所或农经站增挂服务站，全市配备工作人员132名、信息员2129名。全市农村产权集中在市农村产权交易服务中心网站发布交易信息。农村产权交易品种包括：农村土地承包经营权、林权、四荒使用权、农村集体经营性资产、农业生产设施设备、小型水利设施使用权、农村集体经营性建设用地使用权、农村房屋所有权、农村土地流转收益保证金贷款或农村承包经营权直接抵押贷款、养殖水面经营权、耕地占补平衡指标、农业类知识产权、其他如农村建设项目招标、产业项目招商和转让等13类交易品种。自成立以来，在农村产权交易服务中心挂牌交易的土地承包权项目998宗,面积41万亩。其中大多为土地承包经营权流转交易,少量水面养殖经营权、林权、集体建设用地经营权、耕地占补平衡指标交易。
（三）建立农村承包土地流转保障机制。市农业农村局及时报请出台《关于印发〈遂宁市引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的实施方案〉的通知》（遂委办发〔2015〕23号）、《遂宁市农村土地承包经营权流转风险保障金管理实施办法》（遂财农〔2016〕44号）等文件，一是加强农村土地承包流转纠纷调处机制，全市5个县（市、区）均成立农村土地承包流转纠纷仲裁委员会，形成乡村调解、县仲裁、司法保障的调处机制。截至2020年6月底，全市共受理化解土地承包及流转纠纷800余件。二是建立农村承包地流转评估制度、利益联结机制、收益保底机制、扶持机制、风险防范机制、纠纷调处机制等。坚持分级登记备案审查，统一合同管理，纠纷调解仲裁，风险基金调控等规章制度，从源头上遏制风险发生。落实财政预算经费，鼓励引导业主应保尽保，降减拖欠土地流转租金风险。引导各县（市、区）建立科学分配机制，妥善安置失地农户，为其购买养老、医疗保险，切实解决失地农户后顾之忧，从体制机制上化解风险。
农村土地综合利用，是促进乡村振兴、农业农村改革发展的重点和基础，围绕“六稳六保”的落实，两位委员有价值的调研成果，为准确研判当前形势、更好地推进工作提供了重要依据。下一步，市自然资源和规划局将会同市农业农村局针对建议，进一步研究细化措施办法，把调研成果和工作建议运用好；进一步加强研判，想办法、求实效，推动解决农村土地综合利用中存在的深层次矛盾和问题；进一步强化责任担当，盯重点、抓难点，加强协同配合，不折不扣抓好上级决策部署。
遂宁市自然资源和规划局
2020年9月18日
（联系人：唐肇廷；联系电话：18982581123）
